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      落實于地 落實于庫 落實于責 落實于心

      來源: 十堰市自然資源和規劃局     |    作者:      |     發布日期: 2022-02-08 15:39:40     |     [      ]

      永久基本農田是最為寶貴的耕地,約占耕地的八成。18億畝耕地紅線能否守住、我們的飯碗能否端穩端牢,關鍵在于永久基本農田數量和質量的底線能否把住。一定意義上講,守護好了永久基本農田,就基本保住了我們的飯碗。
      2019
      年修正的《土地管理法》及2021年修改的《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)與2018年修正的《農村土地承包法》及2021年實施的《民法典》一道,共同筑牢了永久基本農田保護新制度。而落實好永久基本農田保護制度,關鍵在于能否做到“四落實”。一要落實于地。《土地管理法》為了強化對基本農田的保護,一方面將“基本農田”的稱謂修改為“永久基本農田”,擴大了永久基本農田的范圍,將糖生產基地內的耕地、已建成的高標準農田明確納入永久基本農田;另一方面明確要求永久基本農田應當落實到地塊,鄉(鎮)人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告,并設立保護標志。《實施條例》進一步要求省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達,落實到具體地塊。擴大永久基本農田的范圍、將永久基本農田落實到具體地塊并向社會公告、設立保護標志,是永久基本農田制度“落地”的明確、剛性要求,是新制度為切實保護永久基本農田而出的實招、硬招。這些重大舉措的推出,既有利于廣大民眾和社會各界知曉永久基本農田的范圍,自覺遵守和執行永久基本農田保護制度,進而避免無意侵占或破壞永久基本農田,也有利于社會各界監督永久基本農田劃定,避免過去一些地方曾出現的基本農田“上山下溝”或者胡亂湊數字等亂象,從而為全社會有效保護永久基本農田奠定良好基礎。當然,永久基本農田落實到具體地塊并公告、設立保護標志的過程,也是“擠壓”以往基本農田劃定“水分”的過程,這對做實永久基本農田具有重要意義。作為一項基礎性工作,永久基本農田“落地”并公告、設立保護標志工作應當盡快啟動、早日完成。二要落實于庫。從“基本農田”到“永久基本農田”的變化,意在強調對基本農田保護力度的強化。如《土地管理法》規定永久基本農田經依法劃定后,任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途;禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚;農村村民建住宅不得占用永久基本農田等等。但需注意的是,永久基本農田概念的采用,并不表明永久基本農田劃定之后將永遠處于靜止不變狀態。永久基本農田可能因公共利益需要而被農用地轉用或征收,只是相應的實體和程序要求更加嚴格。如國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田,涉及農用地轉用或者土地征收的,必須經國務院批準;永久基本農田轉為建設用地的,由國務院批準;建設項目確需占用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的農用地,涉及占用永久基本農田的,由國務院批準;農用地轉用方案涉及占用永久基本農田的,還應當對占用永久基本農田的必要性、合理性和補劃可行性作出說明。可見,永久基本農田概念中的“永久”并非嚴格意義上的永久。對于變動中的永久基本農田的管理,需要采用信息化管理手段。為此,《土地管理法》明確要求將永久基本農田納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。《實施條例》進一步要求新開墾耕地劃入永久基本農田的還應當納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。永久基本農田保護制度的落實,應在永久基本農田落實于地的基礎上,加快建立國家層面的永久基本農田數據庫,實現永久基本農田的信息化動態管理。三要落實于責。《土地管理法》圍繞永久基本農田保護,針對各類主體規定了比較完善的責任制度。國務院劃定各省、自治區、直轄市永久基本農田占本行政區域內耕地的具體比例,對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責,應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達,落實到具體地塊,其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。縣級以上地方人民政府應當采取措施保護黑土地等優質耕地。縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施永久基本農田劃定。縣級以上人民政府自然資源主管部門對非法占用永久基本農田發展林果業或者挖塘養魚負有管理及處罰責任。鄉(鎮)人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告,并設立保護標志。禁止通過擅自調整縣級土地利用總體規劃、鄉(鎮)土地利用總體規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。非農業建設依法占用永久基本農田的,建設單位應當按照省、自治區、直轄市的規定,將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質地或者其他耕地的土壤改良。禁止占用包括基本農田在內的耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等,大幅提高了罰款標準,而且明確規定破壞黑土地等優質耕地的,從重處罰。承包方給承包地造成永久性損害的,發包方有權制止,并有權要求賠償由此造成的損失。土地經營權人給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境,承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的,發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償。耕地生態損害賠償還可以適用《民法典》規定的破壞生態懲罰性賠償制度。由此可見,《土地管理法》圍繞永久基本農田保護,建立了從國務院、地方各級政府及其主管部門,到建設單位、發包方、承包方、土地使用權人及違法行為人的比較完整的行政責任和民事責任,加之既有的非法占用農用地罪、非法采礦罪、盜竊罪等與耕地保護相關的刑事責任,永久基本農田保護的法律責任體系已經比較完善。如果這些責任都履行或追究到位,永久基本農田能夠得到更有效保護。四要落實于心。永久基本農田不僅要落實到田間地塊,更需落實到人們的心頭。《土地管理法》的出臺,標志著我國耕地尤其是永久基本農田保護法律網已經鑄就。執行好永久基本農田保護的新法新規,根本還在于各級黨委政府、司法機關及其廣大民眾對于耕地尤其是永久基本農田保護重要性及緊迫性的充分認識,從內心認同新制度規定,進而自覺守法、嚴格執法、公正司法。從過去的執法司法來看,對違反耕地保護法律法規的行為人,行政處罰總體偏軟。對落實耕地保護責任不力的領導干部和公職人員,給予政務處分的不多。針對破壞耕地造成損害的行為,只有少數地方的檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟,很少追究違法土地所有權人、使用權人的民事損害賠償責任。最為嚴厲、最具威懾力的刑事責任追究,總體顯得過輕,通過分析近8年裁判文書網公開的140多件有關耕地保護的刑事判決書,筆者發現多數只判處罰金或判處拘役、有期徒刑適用緩刑,判處并適用實刑的比例不到20%。因此,各級領導干部一定要認識到實行最嚴格的耕地保護制度、堅守耕地和永久基本農田保護紅線、堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”的重要性和緊迫性。同時,要著力做好《土地管理法》的精準普及工作,讓耕地保護的不同主體明白自己的權力、權利、義務和責任,讓耕地保護的紅線底線真正深入人心,讓耕地、尤其是永久基本農田保護法律制度盡快落地、生根、長牙。不折不扣貫徹落實耕地和永久基本農田保護新制度,包括在貫徹落實的速度上不打折扣。如果新法新規運行兩三年后,在田間地頭依然見不到永久基本農田保護標志,依然鮮有追究嚴重瀆職失職責任人員的責任,處在永久基本農田保護最前線的發包方對于盜采濫采黑土地等違法行為依然熟視無睹,《民法典》規定的生態損害懲罰性賠償手段很少被用于保護耕地,就不能說耕地和永久基本農田保護的新制度得到了有效落實。我們的耕地數量離18億畝耕地保護紅線不遠,耕地質量和耕地生態保護的任務同樣急迫繁重。保護耕地,我們沒有喘息的機會,必須與時間賽跑。保護永久基本農田,需要立新法新規,更需要已有法律制度的真正落地。既有法律制度的有效實施既是對已有法律制度的檢驗,也是判斷立法需求和重點的基礎。保護永久基本農田,是一項關乎糧食安全、國家安全的長遠戰略,需久久為功。



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